CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第45期）“從糧食安全到食物安全：戰略考量與政策邏輯”于2022年4月27日舉行。國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶出席并演講。

以下為演講實錄：

葉興慶：我的發言主題是“在兩個統籌中有效保障國家糧食安全”。

我想講三個觀點。

一、總體看，對當前糧食安全形勢和長遠考慮，我用六個字概括“近無憂，遠當慮”。

近無憂是從當前看，我們有底氣來維護國家糧食安全，來保障國內糧食供應穩定和價格穩定。因為我們有連續多年的糧食豐收作為基礎，也有充足的庫存做保障，而且我們也有強大的資源動員能力，包括三大體系：生產體系、儲備體系和進口體系，有這三大體系做支撐，我們的糧食安全是有保障的。

至于俄烏沖突的影響，我認為對我國糧食安全的影響是有的，但這種影響是在可控、可承受范圍內的。之所以這么說，是從兩個角度看，一是直接從俄羅斯、烏克蘭進口的農產品(5.800, -0.27, -4.45%)，在我國農產品進口中，部分品種的比重還是比較大的。比如，從烏克蘭進口了1460萬噸的谷物，這個進口量相當于我國去年、前年谷物進口量的20%多，其中玉米進口800多萬噸，將近占到我國進口的30%，大麥從烏克蘭進口了320萬噸，大概占我國大麥進口的26%，我們從烏克蘭進口的葵花子油89萬噸，占我國葵花子油進口量的70%，當然我們從俄羅斯也進口了一些谷物和油料，但總量都不是太大，所以，這是對我們的直接影響。

間接影響恐怕更為明顯一些，我國的農產品進口量比較大，俄烏沖突導致的，或者因為俄烏沖突以來全球糧價進一步上漲，會抬高我國糧食、其他農產品乃至鉀肥的進口成本，所以，輸入性的影響還是有的。但是進口量和進口成本的增加相對我國國內龐大的產能來比，它的影響是可控的。

所以，用六個字概括當前形勢的“近無憂”，還有三個字是“遠當慮”，就是從長遠看要有憂患意識。

之所以要有憂患意識，一是我們的糧食需求峰值還沒有到來。再加上對豬肉邊際消費傾向，經過這兩年的影響和沖擊，對豬肉邊際消費傾向在下降，未來糧食需求總量還在增長，但峰值恐怕有很多不確定性因素。但總的來說，需求量還是會進一步增長。

從國內生產發展來看，我們還有一定的潛力，國內還有一定的生產潛力，但我們水土資源的制約，氣候變化的影響，農民小農戶分化程度的加劇，農業比較優勢的下降，這一系列的因素都會對國內糧食產能釋放構成制約。需求峰值還沒到來，未來的生產潛力有，但這個潛力的釋放要受到一系列因素的制約。

未來保障供給的第三大體系——進口體系，在當前百年大變局的背景下，大國博弈會進一步加劇，大國效益會進一步彰顯，所以，我們未來全球進口體系的重構也會面臨很多挑戰，外部的不確定性會對我們進口的不穩定性帶來一些影響，這是值得我們憂慮的一件事情。這是我想講的第一部分，對我國糧食安全形勢是六個字“近無憂，遠當慮。”

二、用市場化思維提高國內這種可持續的、有競爭力的糧食產能。

立足國內應該是用一種市場化的思維來提高國內的糧食產能，這里有兩個關系，當前尤其要引起我們的關注。

一個關系是處理好土地資源配置中，行政規制跟農民生產經營自主權的關系。國家對耕地的利用，對耕地的保護實行規制，按照國家的發展戰略的需要進行規制，包括禁止非農化，治理非糧化，是完全有必要的。這是我國的資源特點決定了對土地資源的配置要有非常詳細、非常嚴苛的行政規制，保護耕地的意識這根弦要始終繃緊，這毫無疑問是正確的。

但另一方面，農民要從事農業生產，他的出發點是要增加收入，有利可圖。所以，我們要足夠的來適應農民的需要，在土地資源的配置上國家的優先性跟農民的選擇權要統籌起來，采取一系列的扶持政策，把國家的優先性能夠轉化為農民的自覺行動，轉化為農民的生產經營選擇行為，這里面就有很多的政策需要重塑，就是要圍繞農民種糧有利可圖來強化我們的農業發展政策。

要處理好的第二個關系是，在糧食安全問題上，保重點和保多樣，保數量和保優質的關系。

我認為，糧食安全概念和食物有效供給概念是要做嚴格區分的。冠以安全的仍然是糧食，至于肉類、蔬菜、水果、水產品等的概念是有效供給，我理解上升到安全的角度，更多強調確保，更多強調的是政府的事權，有效供給更多的是要充分利用耕地之外的其他的食物資源，包括木本油料，包括海洋，包括食用菌，甚至包括植物工廠，通過多種途徑來滿足人們不斷增長的對其他食物的需求，我認為這是大食物觀的本意。

現在提出大食物觀的本意是大農業觀、大資源觀，我們要深化農業供給側結構性改革，在保護和用好耕地的同時，也要充分利用其他非耕地資源，我認為這是大食物觀的本意。

因為今天的會議標題是從糧食安全到食物安全，我建議還是要斟酌一下食物安全這四個字，安全和有效供給我認為在政策口徑上、在尺度上，在國家資源分配上恐怕還是有差異的，是有一個優先序的問題，有緊迫程度和輕重緩急的問題。

還有保數量和保質量的問題，現在量當然是很重要，但人的需求在變化。即便是口糧，口糧絕對安全的內涵在變，要求也在提高，現在吃大米、吃面粉不僅僅是量夠的問題，還要有一個好的問題，優質大米、優質小麥，所以在數量安全的同時，還有提高品質安全的問題。質量的概念，除了產品本身的質量之外，還有發展方式，農業的高質量發展和糧食的高質量發展，糧食生產的高質量發展，這個話題就扯遠了，這就要更具可持續性。

這是我講的第二個意見，就是要用市場化的思維提高可持續、有競爭力的國內糧食產能。

三、用全球化的思維來提高海外糧食供應鏈的穩定性和安全性。

在我們的糧食安全戰略的五句話二十個字中，有四個字非常關鍵也非常重要，那就是適度進口這四個字。對于我國這種資源稟賦的國家，也到了這樣一個發展階段，適度進口這四個字怎么拿捏？適度進口跟以我為主、立足國內，跟中國人的飯碗要牢牢端在自己手上、中國人的飯碗主要是中國糧，這樣的糧食安全觀和適度進口是什么關系，這中間的度怎么拿捏好，怎么平衡好，我認為這是對我們糧食安全治理能力的一個挑戰。要用好適度進口這四個字，當前看是不是要從兩個維度下工夫。

一個維度是積極推進進口品種來源地和渠道的多元化，也就是要降低單一產品單一國家的進口依存度，從統籌國內國際兩個大局，統籌發展和安全兩件大事，從這樣一個站位來思考這樣一個問題，降低單一產品單一國家的進口依存度。其實，我們也不是說現在才意識到這個問題，最近幾年來早就這樣在做。最近這兩年中美經貿摩擦加上今年的俄烏沖突給我們帶來很多警示，做到這個品種、國家和渠道的多元化有三點要注意。

一是從品種上，現在我國進口大豆和食用植物油的依存度明顯超過了安全底線，應該要亮紅燈，要發展和擴大國內大豆植物油的生產，逐步降低大豆和食用植物油的對外依存度。現在面臨了一個比較難的選擇，以玉米為主的飼料糧的進口和肉類進口，這兩者之間怎么選擇和把握好平衡，我們認為從產品的可貿易性，從貿易的穩定性和可靠性的角度，還是應該進口飼料糧，發展國內畜牧業，來滿足對動物性產品不斷增長的需求，這恐怕是從中國十四億人口大的體量來看，恐怕要更多的注意進口的穩定性和安全性的問題。

二是從國家來看，現在全球能夠有批量出口的地區就三塊，北美、南美和黑海地區。這三個地區都是我們進口多元化的重要的目的地，但這三塊都有問題需要引起我們的警覺。對北美來說，我們要進口，我們也是認認真真在執行中美第一階段經貿協議，這兩年也是擴大了自美農產品進口。農產品貿易對穩定中美關系是少數幾個穩定的錨之一，這符合雙方的利益和雙方的需要，但中美關系又充滿不確定性，既要進口美國的農產品，但是又要為中美關系的復雜多變預留空間，就是要在南美或者在黑海和其他地區就要有背書。

南美地區是我國主要的農產品進口來源地，這個地區的生產和貿易增長的潛力非常大，但這些地區也有它的明顯的短板，包括它的化肥種子，包括它的物流體系都存在一些短板。所以，我們要提高從南美地區進口的穩定性、安全性、可靠性就需要從投入品上游開始，一直到物流的關鍵節點要去提高和幫助他們，或者跟他們一起去提高這些環節的能力，這樣才能穩固我們從這些地方進口的來源。

俄烏沖突不管以什么方式結束，美西方對俄羅斯的對抗會長期化，黑海地區在我們進口多元化中，到底能起到多大的作用，能夠扮演什么樣的角色，目前還面臨很大的不確定性，但這個地區的潛力，生產和貿易增長的潛力，包括他們的小麥玉米，甚至未來的大豆，這些都是我國未來缺口比較大的產品，這些地方的潛力都是非常大的。當然我們不能放棄這樣一個有潛力的地區。

三是從渠道角度，我國作為一個大規模進入國際市場時間不長的國家，在農產品貿易渠道的建設上，作為后來者，確實在很多方面非常被動。最近一些年來，我們也是很重視培育國際大糧商，我們也采取了一些舉措，一些企業在境外資源掌控能力上也在提高，當然這是要久久為功。這是從品種來源國和渠道多元化的角度來推進。

第二件要引起智庫和媒體重視的一件事情，就是要積極營造與我有利的國際輿論環境和輿論氛圍。

最近，美西方試圖把當前的全球糧食危機甩鍋給俄羅斯，也試圖把黑鍋甩向中方，他們認為中國大規模囤積糧食，推高了國際糧價，對這樣的一些論調，國內的媒體，國內的專家智庫應該盡快站出來以正視聽。

我們要講清楚，目前的國際高糧價到底是怎么形成的，目前的國際高糧價和俄烏沖突有沒有關系？當然有關系，但不完全在俄烏沖突，我們算了一下，用FAO食品價格指數算了一下，今年1月份的指數跟2020年低點相比，食物價格指數漲了49%，但今年3月份跟今年1月份相比，上漲幅度是17%，也就是在新冠疫情后俄烏沖突前，全球價格指數已經上漲了49%，俄烏沖突后在此基礎上又漲了17%，所以不能把漲了17%后的高糧價都歸集到俄烏沖突上，因為在這之前已經上漲了49%，這是整個食物。

谷物和2020年低點相比，全球谷物上漲了45%，今年3月份和今年1月份相比，也就是俄烏沖突前后上漲了21%，在漲了45%的基礎上最近漲了21%。

從植物油的角度看，今年1月份和2020年低點相比漲了139%，今年3月份和今年1月份相比漲了34%，在漲了139%的基礎上又漲了34%。

所以，俄烏沖突前后到現在全球糧價的上漲的確是比較快，也比較明顯，但是，目前的全球高糧價是多種因素先后起作用的結果，即便是俄烏沖突以后的價格上漲，也要分清楚哪些是俄烏沖突導致的，哪些是美西方制裁措施導致的。所以，我們要把漲價的邏輯講清楚，責任自然就清楚了，這是我們有責任講清楚的。

第二個我們要把責任講清楚，最近這兩年中國的糧食進口和庫存變化，這兩年糧食進口增加比較多，2020年進口的大口徑糧食1.4億噸，去年大口徑糧食進口是1.6億噸，但是我們增加的進口主要是玉米、大麥、高粱以及用作飼料的小麥和碎米，這兩年的進口主要是用作飼料的，對其他國家口糧進口的擠出效應是不明顯的，我們沒有去搶別人的口糧的市場份額，我們進口的是用作飼料的這些粗糧。

我們的庫存量的確是比較高，這么大的庫存量是中國多年來逐步形成的，并不是這兩年到國際市場上去搶糧導致這么高的庫存，而是多少年以來逐步形成的。所以，我們要把這個事情講清楚，目前的高糧價不是中國進口增加導致的，也不是中國的高庫存導致的。同時，還要落實好幫助低收入缺糧國家渡過目前的難關，并通過加大技術援助的力度來幫助他們提高長期的糧食自給能力，這也是營造于我有利的國際氛圍的方面。

對全球貿易來說，中國進口增長是一種增量貿易，同時，我們的大國效應，我們的進口是百萬噸級、千萬噸級，因為我們有14億人這么大的市場，我們的進口量是百萬噸級、千萬噸級的增長，對國際市場的確有很大的影響，我們要在未來現代化的進程中用好“適度進口”這四個字，我們一定要給國際社會講清楚，我們進口的增長是什么情況，我們并沒有去搶別人的口糧，這個要給別人講清楚。同時，我們通過南南合作、中非合作來幫助低收入國家提高農業發展能力，提高他們減貧的能力。

我就講這么多，謝謝大家。